دراسة: الموازنة العامة للأردن ليست موجهة بنتائج الأداء

الوكيل الإخباري - خلصت دراسة حديثة لمنتدى الاستراتيجيات الأردني إلى أن 'الموازنة العامة للأردن بشكلها الحالي ليست موجهة بنتائج الأداء وأننا لسنا مستعدين اليوم لتطبيق هذه المنهجية لجعل موازنة العام 2016 موجهة بالنتائج فعلاً'. اضافة اعلان

وبينت الدراسة انه إذا تم البدء بوضع الأسس والأطر اليوم فسيكون بإمكاننا أن نبدأ في العام 2017 وسنكون على أتم الاستعداد لتطبيقها في العام 2018.
جاء ذلك في الدراسة التي أصدرها المنتدى حول أداء الوزارات والمؤسسات الحكومية وأهمية اتباع منهجية لإعداد موازنة عامة موجهة بنتائج الأداء، لما لذلك من أثر مباشر على الربط بين كفاءة وكمية الإنفاق الحكومي والذي يؤدي بدوره الى حكومة مميزة في الاداء.
وتتبع الدول المختلفة منهجيات متعددة لرصد النفقات في مشاريع الموازنة العامة للدولة، إحدى هذه المنهجيات هي تلك المسماة 'الموازنة الموجهة بنتائج الأداء'، والتي تعتمد على رصد المخصصات للوزارة أو المؤسسة بالاعتماد على أدائها في العام السابق وذلك من خلال تحديد مؤشرات أداء واضحة وشاملة وقابلة للقياس ويقع تحقيقها ضمن سيطرة الجهة الحكومية المعنية.
وتهدف مؤشرات قياس الأداء إلى التأكد بأن الجهات الحكومية تعمل على تحقيق أهدافها الاستراتيجية وتتماشى مع الأهداف القطاعية المعلنة في الدولة، فكلٌ يعمل على إكمال الصورة الأكبر وهي 'حكومة مميزة في الأداء'.
وقد اعتمدت العديد من الدول كالولايات المتحدة وبريطانيا وكندا والسويد وكوريا الجنوبية هذا النهج في تحضير موازناتها العامة. واتبعت كل منها أسلوباً خاصاً بها في تطبيق هذا نوع من الموازنات إلا أن الهدف النهائي من استخدام هذا النهج والأسلوب كان واحداً ألا وهو تحسين المساءلة السياسية وضمان عملية تخصيص موارد ذات كفاءة عالية. وتتميز الموازنة الموجهة بالنتائج بأنها توفر وسيلة بسيطة ومباشرة للربط ما بين كفاءة وكمية الإنفاق ومدى تحقيق هذا الإنفاق لأهدافه.
وكانت الحكومة الأردنية أعلنت بأنها ستبدأ بتطبيق الموازنة الموجهة بالنتائج في عام 2011 بهدف التحسين من إدارة الإنفاق العام وتفعيل الرقابة عليه من قبل مجلس الأمة. ونظراً لأهمية التوجه نحو اعتماد 'موازنة موجهة بنتائج الأداء في الأردن'، قام منتدى الاستراتيجيات الأردني بدراسة لأداء الوزارات والمؤسسات الحكومية المختلفة حيث يساعد ذلك في فهم ما إذا كانت الموازنة المرصودة للوزارات والمؤسسات والوحدات الحكومية قد تمت بعد تقييم أدائها وبالتالي تقييم مدى اتباع هذه المنهجية لرصد مخصصات الوزارات والمؤسسات. واعتمدت الدراسة على مؤشرات الأداء المعتمدة في مشروع قانون الموازنة العامة، والتي تستخدمها الدراسة لتقييم أداء الوزارات والمؤسسات.
وتوصلت نتائج الدراسة إلى أن الموازنة العامة للأردن بشكلها الحالي ليست موجهة بنتائج الأداء وأننا لسنا مستعدين اليوم لتطبيق هذه المنهجية لجعل موازنة العام 2016 موجهة بالنتائج فعلاً. ولكن إذا بدأنا بوضع الأسس والأطر اليوم فسيكون بإمكاننا أن نبدأ في العام 2017 وسنكون على أتم الاستعداد لتطبيقها في العام 2018.
وتبين الدراسة التي أعدها منتدى الاستراتيجيات الأردني ما يلي:
لم يتم عكس الأهداف الاستراتيجية المحددة لبعض الجهات في قانون الموازنة العامة. فإذا نظرنا إلى الأهداف الاستراتيجية ومؤشرات قياس الأداء لوزارةٍ مثل وزارة الداخلية، نرى أنها تضع هدفين استراتيجيين ومؤشر أداء واحدا فقط لقياس درجة التحسن في مستوى تقديم الخدمة ودرجة رضا المستفيدين من توزيع مكتسبات التنمية على المجتمعات المحلية. علماً بأن أهداف الوزارة الاستراتيجية بحسب خطتها الرسمية تشمل أكثر من ذلك بكثير؛ كتحقيق مفهوم الأمن الشامل، وحماية الحريات والحفاظ على أرواح المواطنين ضمن الدستور، والمشاركة في الإشراف ومتابعة وتوزيع مكتسبات التنمية بعدالة.
لذلك نجد أنه لم يتم ربط الأهداف الاستراتيجية لبعض الوزارات والهيئات الحكومية بالأهداف المعتمدة لقياس الأداء في مشروع الموازنة العامة. ما قد يؤدي إلى عدم ترجمة هذه الأهداف من خلال مؤشرات أداء واضحة، وبالتالي عدم عكس صورة شاملة ودقيقة عن أداء الوزارة/المؤسسة وإعاقة آلية تطبيق موازنة موجهة بالنتائج بشكلٍ فعال.
كما لا تعكس بعض مؤشرات قياس الأداء المستخدمة الأهداف المعلنة في مشروع قانون الموازنة. فعلى سبيل المثال وليس الحصر، لدى وزارة المياه والري ضمن الموازنة العامة هدفان استراتيجيان هما، زيادة كمية مصادر المياه المحمية، وتخفيض الفجوة بين الطلب والمتاح من المياه. ولها مؤشران لقياس الأداء: نسبة مصادر المياه المحمية، ونسبة زيادة الطلب عن المتاح للتزويد. إلا أن مؤشرات الأداء المدرجة بحسب الموقع الرسمي للوزارة تكمن في: كميات المياه المتاحة؛ وعدد العقود الموقعة مع القطاع الخاص؛ وعدد المشاريع النوعية الجديدة المضافة للخطة الوطنية والتي لم يتم عكسها في مشروع قانون الموازنة العامة.
ومما سبق يتضح لنا من خلال الدراسة أن مؤشرات قياس الأداء والأهداف الاستراتيجية الموضوعة ضمن قانون الموازنة العامة لبعض الوزارات ليست شاملة ولا ترتبط بالأهداف الاستراتيجية الرسمية.
مما يجعلنا نتساءل عن فاعلية وكفاءة المنهجية المتبعة في تطبيق الموازنة الموجهة بالنتائج من قبل الحكومة. ويدعو ذلك إلى حث الحكومة على اتباع آلية ما للتأكد من أن مستوى الأهداف الاستراتيجية ومعايير الأداء متقارب بين الوزارات والوحدات الحكومية ، كل منها حسب طبيعة عملها.
ومن الأمثلة التي تذكرها دراسة منتدى الاستراتيجيات الأردني، أنه لا يتم رصد المخصصات للمشاريع إسناداً إلى مؤشرات قياس أداء واضحة قابلة للقياس في السنة التي يتم فيها تنفيذ تلك المشاريع، فعلى سبيل المثال ارتفعت نفقات وزارة الطاقة من 21 مليون دينار في عام 2013 إلى 137 مليون دينار، أي بارتفاع نسبتُهُ 555 % تقريباً. وإذا ما نظرنا إلى تفاصيل الموازنة، نجد أن الوزارة حصلت على هذه الزيادة في النفقات لأغراض المباني والإنشاءات وشراء أجهزة وآليات ومعدات، إلا أن ذلك لم ينعكس على مؤشرات قياس الأداء في موازنة الوزارة ولم يُؤخذ ذلك بعين الاعتبار عند تحديد مؤشرات قياس الأداء للوزارة في العام الذي يليه كي تؤشر على مدى تحقيق المطلوب من هذه الزيادة.
لذلك لا نستطيع أن نعتبر أن الزيادة في موازنة وزارة الطاقة كانت لأسباب موجهة بالنتائج، لأن شراءها للأجهزة والمعدات وإقامة المباني لم يُشمل في مؤشرات أداء الوزارة.
وفي مثالٍ مشابه، لم يحقق المجلس القومي للتخطيط التحسن المطلوب في مؤشرات قياس الأداء له، إلا أن ميزانيتهُ كانت ارتفعت بنسبة 102 % بين عامي 2013 و2014 لتصل إلى 153.5 مليون دينار أردني ويعزى ذلك أيضاً للزيادة في النفقات لأغراض المباني والإنشاءات وشراء الأجهزة والآليات والمعدات ولم يتوفر في مشروع قانون الموازنة أي مؤشر لقياس الأداء لهذا الغرض.
وفي نظرةٍ تحليلية أخرى لمؤشرات الأداء الموضوعة من قبل الجهات الحكومية، توصلت الدراسة الى أن الكثير من المؤشرات يتطرق إلى الكم ويصرف النظر عن نوعية الأداء الحكومي.
ومن الأمثلة على ذلك مؤشرات أداء وزارة الخارجية وشؤون المغتربين والتي تقتصر مؤشرات قياس أدائها على: نسبة الموظفين المؤهلين في الوزارة؛ وعدد البعثات الدبلوماسية الأردنية؛ وعدد القنصليات الفخرية الأردنية؛ وعدد كل من البعثات الدبلوماسية والقنصليات الفخرية المعتمدة لدى البلاط الملكي. وفي حالة وزارة الخارجية تعتبر مؤشرات قياس الأداء هذه ضعيفة جداً، تقيس كمّا ولا تقيس نوعية الأداء، خاصةً إذا نظرنا إليها في ضوء الخطة الاستراتيجية للوزارة للأعوام 2015 –2017.
فبحسب هذه الخطة فإنه من الأهداف التي تعتزم الوزارة تحقيقها: تعزيز مكانة الأردن إقليمياً ودولياً لخدمة أهداف السياسة الخارجية الأردنية، وحماية المصالح الوطنية للمملكة ومصالح المغتربين في الخارج، ورفع قدرة الوزارة على الاستجابة مع الأزمات والصراعات، إضافةً إلى دعم السياسات والتوجهات الاقتصادية لرفع قدرة الأردن التنافسية وتعزيز البيئة الجاذبة للاستثمار، ومأسسة ثقافة التميز ورفع قدرات وكفاءة ومهارات الكوادر البشرية، وأتمتة أعمال الوزارة وتطوير البنية التحتية والخدمات الإلكترونية. ويظهرُ جلياً بأن العديد من هذه الأهداف لم يتم عكسها على مؤشرات قياس الأداء وخاصةً المؤشرات النوعية.
وفي مثالٍ آخر، وبحسب موازنة وزارة البيئة للعام 2015، كانت مؤشرات قياس الأداء لوزارة البيئة تقتصر على درجة رضا متلقي الخدمة، ونسبة المواطنين الذين يتم مراقبة ملوثات الهواء في مناطقهم، وعدد التشريعات الصادرة بموجب قانون البيئة، وعدد معاملات المشاريع المنجزة.
وقامت الوزارة في مشروع الموازنة للعام 2016 بإضافة مؤشري قياس آخرين وهما: عدد برامج التوعية المنفذة، وعدد المحميات المقامة. ويظهر جليا بأن مؤشرات قياس الأداء المنشورة في موازنة الوزارة لا تسلط الضوء على أي جانب نوعي من عمل الوزارة أو حتى الجوانب الأساسية المتعلقة بعملها، حتى بعدما تم تعديلها. علماً بأن الأهداف الاستراتيجية للوزارة تتضمن رفع مستوى الوزارة وكفاءتها لتمكينها من القيام بمهامها وتقليص الآثار السلبية على البيئة والحد من التلوث، إضافةً إلى تحسين مستويات ونوعية النظم البيئية والحيوية، ورفع الوعي العام في مجال حماية البيئة ونشر الثقافة البيئية، كما أنهُ يتبين لنا أنه لا يتم عكس أو ربط الأهداف الاستراتيجية للوزارة بمؤشرات قياس الأداء الموضوعة في الموازنة العامة.
ومن جهة أخرى، وعند النظر إلى موازنات بعض الجهات الحكومية نجد بأن العديد من مؤشرات قياس الأداء الموضوعة قد تكون خارجة عن سيطرة الجهة الحكومية المعنية؛ إذ أن تحقيقها يعتمد على عوامل خارجية لا علاقة للجهة الحكومية فيها، وقد تتجاوز سيطرة الحكومة الأردنية ككل.
فعلى سبيل المثال، تضع وزارة المالية خفض مستوى عجز الموازنة وزيادة الإيرادات كمؤشرات قياس أداء لعملها. إلا أن هذين المؤشرين يعتمدان بشكلٍ كبير على حجم المنح الخارجية التي تحصل عليها الأردن ويتأثر مستواها بعوامل خارجية عديدة.
ففي مشروع الموازنة للعام 2015، توقعت الحكومة أن يصل مستوى العجز بعد المنح إلى 688 مليون دينار، إلا أن امتناع دولة قطر عن دفع حصتها من المنحة الخليجية رفع مستوى عجز الموازنة إلى 900 مليون دينار تقريباً (بحسب إعادة التقدير).
وفي مثالٍ آخر، وضعت وزارة الطاقة والثروة المعدنية نسبة مساهمة الغاز الطبيعي في خليط الطاقة الكلي كأحد مؤشرات قياس الأداء. إلا أن ذلك لم يعتمد على أداء وزارة الطاقة. فلم يكن أحد ليتوقع انقطاع الغاز الطبيعي المصري خلال الأعوام 2012 و2013 و2014 واضطرار الأردن للجوء إلى بدائل أخرى. لكن مؤشر قياس الأداء هذا بقي على ما هو عليه في خلال هذه الأعوام. فالاستناد إلى مؤشرات قياس أداء تتأثر بطبيعتها بعوامل خارجية ولا يعتمد إنجازها على الوزارة أو الدائرة أو المؤسسة وحدها، يجعلُ هذه المؤشرات غير قابلة للتحقيق ولا تعكس حقيقة أداء الجهة المعنية. وليس من العدل أن تكون مؤشراً على أداء هذه الوزارة أو المؤسسة.
وفي سياقٍ آخر، فإن المنهجية المتبعة لتحديد أدوات التحليل والتقييم والمحاسبة للأجهزة الحكومية على أدائها، تفتقر إلى الشمولية والكفاءة؛ حيث لا توفر إلا أرقاماً صماء لا تفسح المجال للحكم على ماتم انجازه خلال السنوات الماضية أو على التوجهات الحقيقية التي يسعى لتحقيقها الإطار المالي متوسط المدى. كما أنها لا تركز على عملية مناقشة الموازنة العامة من قبل السلطة التشريعية والتوصيات التي تقدمها للحكومة على مخصصات الموازنة العامة بالقدر الكافي، وإنما يكمن تركيزها على قضايا اقتصادية واجتماعية عامة يصعب على الحكومة ترجمتها في الموازنة العامة بشكلها الحالي.
وأخيرا، لا توجد أي سلطة رسمية حاليا تمتلك أدوات مساءلة او محاسبة للوزارات والجهات الحكومية عند عدم تحقيق مؤشرات الأداء لقيمها المرسومة، حيث تعجز كل من وزارة المالية ودائرة الموازنة العامة عن ربط عملية تخصيص الأموال للوزارات بمستوى التقدم في انجاز أهداف البرامج والمشاريع التي تنفذها، إضافة إلى غياب أي تشريع لإلزام وتشجيع المؤسسات الحكومية للسعي نحو تحقيق الأهداف ومؤشرات الأداء التي تتضمنها الموازنة، مع غياب أي تشريع يؤطر ويفعّل عمليات المساءلة والمحاسبة.
وفي ضوء ما سبق تستنتج الدراسة أنهُ لا يمكن تقييم الأداء الفعلي للوزارات والمؤسسات والوحدات الحكومية لتقييم مشروع قانون الموازنة العامة للعام 2016 ولكن إن بدأ الأردن اليوم بإعادة النظر في مؤشرات قياس الأداء المعتمدة في مشروع قانون الموازنة العامة وذلك بالتنسيق مع الوزارات المعنية فإنه سيكون بمقدورنا أن نبدأ باتباع منهجية 'الموازنة الموجهة بنتائج الأداء' بدءاً من العام 2017.
وتأتي مقترحات منتدى الاستراتيجيات الأردني للتحضير لاتباع آلية تخطيط للموازنة موجهة بالنتائج للتحسين من مستوى أداء الجهاز الحكومي.
وتلخصت مقترحات المنتدى بإعادة النظر في الأهداف المعتمدة للوزارات والمؤسسات في قانون الموازنة وربطها بالأهداف الحقيقية أو الرسمية للجهات الحكومية بالأهداف الاستراتيجية الموضوعة ضمن ميزانيتها. فمن الضروري أن تتماشى الأهداف المعتمدة ضمن الموازنة العامة مع ما تأمل الوزارة أو المؤسسة المعنية تحقيقه فعلياً.
كما اقترح ربط مؤشرات قياس الأداء بالأهداف الاستراتيجية؛ لتتأكد الحكومة من أن أجهزتها تقوم فعلاً بتحقيق أهدافها وبناءً عليه تحصلُ على مخصصاتها ضمن الموازنة، وربط نفقات الجهات الحكومية بمؤشرات قياس الأداء والأهداف الاستراتيجية لها؛ فمن الضروري أن تعكس مؤشرات قياس الأداء كل الجوانب المتعلقة بالأداء وذلك حتى يتحقق العدل في رصد المبالغ المطلوبة في الموازنة العامة.
واقترح مواءمة مؤشرات قياس الأداء الموضوعة مع قدرات الجهة المعنية وألا تعتمد على تأثيرات خارجية لا علاقة لها بالمؤسسة أو الوزارة؛ حيث يجب أن تكون مؤشرات لقياس الأداء واقعية وقابلة للتحقيق وقابلة للقياس وألا يتم الحكم على جهة معينة بما هو خارج عن سيطرتها، وإنشاء وحدة محايدة تختص بتقييم أداء الجهاز الحكومي حسب المؤشرات التي يتم تحديدها.
واقترح المنتدى التأكد من أن الموازنة العامة في جميع مراحلها مرتبطة بأداء الوزارات والدوائر والوحدات الحكومية للوصول إلى موازنة موجهة بنتائج الأداء، وموافقة اللجنة المالية في مجلس النواب على مؤشرات قياس الأداء أسوةً بموافقتها على مخصصات كل وزارة/دائرة/وحدة. ذلك لأن ملاءمة مؤشرات قياس الأداء تعد بذات أهمية توزيع المخصصات على الجهات الحكومية. وتلعب موافقة اللجنة المالية دوراً أساسياً في زيادة التحقق من الالتزام بالأهداف الاستراتيجية الرسمية للوزارات والمؤسسات الحكومية.
واقترح، كذلك، تعزيز آليات رقابة وزارة المالية/دائرة المراقبة والتفتيش على المال العام؛ فبالإضافة إلى قيام المراقب المالي بالتحقق من صرف الأموال وفقا للقوانين والانظمة والقرارات الرسمية، ينبغي عليه أيضاً أن يتحقق من أن عملية الصرف تمت بكفاءة وفاعلية والتأكد من أنه لم يتم استغلال صلاحيات الصرف الممنوحة بشكل يحول دون صرف الأموال بالكفاءة المطلوبة، ويكمن دور المراقب المالي هنا في رفع التقارير للجهات المسؤولة لسد الثغرات في هذه التشريعات وفي القرارات الرسمية التي تم الاستناد اليها في عملية الصرف.
كما اقترح الالتزام ببنود الموازنة العامة وعدم تجاوز مخصصاتها وجعل عملية طلب ملاحق بمثابة تقصير في تقدير الاحتياجات التمويلية، وفي حال كان هنالك اضطرار لإصدار أي ملحق يتم مناقشته في مجلس الأمة بنفس أسلوب مناقشة الموازنة الأصلية، وعلى أن يحظر إصدار أي ملحق بعد انتهاء السنة المالية أو بعد قيام الحكومة بصرف مخصصات هذا الملحق.
واقترح أن تراعي مؤشرات قياس الأداء الأهداف المرسومة في الاستراتيجيات القطاعية بحيث تكون هناك مؤشرات للأداء للوزارات والدوائر تعكس ما جاء في هذه الاستراتيجيات حتى نضمن تحقيقها. كما يجب أن تستقي مؤشرات الأداء من رؤية 2025 وذلك حتى يتمكن الأردن من الوصول إلى الأهداف المعلنة فيها، والربط بين الموازنة العامة والخطط والمشاريع والبرامج كي نتمكن من تخفيض كلفة الاقتراض التي تتأثر سلباً بسبب عدم ربطها بمشاريع محددة.

الغد